郡县制示意图

01导言

汉、唐两国是中国历史上最具代表性的两国，而其两国也有着极为相似之处——即汉、唐两朝都完成了地方行政制度由“二级制”向“三级制”的转变，而两国也都亡于“三级制”后期。

今天我们谈论一下，汉、唐两国地方行政制度“二级制”、“三级制”对两朝的兴衰影响，以及地方行政制度由“二级制”演变为“三级制”的必然性。

02汉时的“郡县二级制”向“州郡县三级制”的演变

01.秦时的郡县制

公元前221年，秦始皇扫六合一统天下，改分封为郡县，至此，郡县制登上历史舞台。

秦始皇化天下为三十六郡，每郡设置郡守、郡尉、监御等官职，每郡管辖十到二十个县。

分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。——《史记·秦始皇本纪》

郡直接由中央管理，这便是秦时的郡县二级制。

02.汉初的“一国两制”

秦朝二世而亡，汉朝继承了秦时的“部分郡县制”。

为什么说是“部分郡县制”呢？

因为汉初的行政制度是“一国两制”，即一个国家存在两种制度——分封制与郡县制。

汉初：分封制与郡县制并存

这与刘邦打下江山的方式有关，楚汉之争刘邦一直处于下风，而刘邦为了打败项羽，拉拢了一些诸侯王（以给其土地，让其裂土为王的方式），刘邦正是凭借这些诸侯王的力量方才打败了项羽。

大汉成立后，自然要给这些有功的诸侯王土地，让他们做王，这是汉初的分封制。

其中受封的诸侯王有七位，分别为：楚王韩信、淮南王英布、梁王彭越、燕王臧荼、长沙王吴芮、韩王韩王信、赵王张耳。

齐王韩信习楚风俗，徙为楚王，都下邳。立建成侯彭越为梁王，都定陶。故韩王信为韩王，都阳翟。徙衡山王吴芮为长沙王，都临湘。番君之将梅鋗有功，从入武关，故德番君。淮南王布、燕王臧荼、赵王敖皆如故。——《史记·汉高祖本纪》

汉高祖刘邦分封异姓王

与之对应的是刘邦的直辖土地，继承了秦朝的郡县制管理。

这便是汉初的“一国两制”。

03.汉朝的郡县二级制

刘邦坐稳皇位后，开始大杀异姓王，将原异姓王的土地拆分为诸郡，实行郡县制。

经过刘邦、吕后等人的努力，基本完成了国家地方行政制度的过度，由“一国两制”变为“一国一制”，即郡县二级制。

从公元前202年（汉高祖刘邦建国）到公元前104年（汉武帝开疆扩土），汉朝的郡相对秦朝的郡有所变化。

数量由秦末的50个左右上升到109个，数量翻了一番。

而这主要原因有两点：

1. 刘邦等人诛杀异姓王，将其土地“分一为多”，变为数郡，郡的数量有所增加。
2. 汉武帝南征北伐、开疆拓土打下了很多新地盘，设置了很多新郡。

郡的数量变多了，经过一百年的发展汉朝的人口也变多了，伴之而来的一个难题便是管理难度增大，如何去管理着一百多个郡呢？

04.“州”的雏形——刺史部

对此，汉武帝想出了一个办法，即设立一个监察机构——刺史部。

汉武帝将天下109郡划分为13个区域，每个区域成立一个刺史部，负责所处区域的监察，对不法郡守进行弹劾。

汉武帝期间共成立冀州、幽州、并州、兖州、豫州、青州、徐州、荆州、扬州、凉州、益州、交趾、朔方等十三个刺史部。

值得注意的是此时的刺史只有监察权而没有行政权，担任刺史的也都是俸禄很低的小官。

汉武帝刘彻

因为汉武帝也曾考虑过，如果在郡上面在加一个行政单位，不利于中央直接向地方传达信息，也不利于地方向中央信息的反馈，所以，以监察的形式设置刺史部。

05.“州”的形成

东汉末年，黄巾起义声势浩大，地方政府各郡面对黄巾起义军毫无办法，这主要在于各郡孤军作战，势力单薄，无法有效集中力量。

朝廷被迫派任高官去地方整顿诸郡，一个高官管理数郡，集中力量平定叛乱。这个高官被称作为州牧。此时的地方行政制度也由“郡县二级制”演变为“州郡县三级制”。

但是放权容易收权难，再加上东汉末年中央对地方的控制力相比初年远远减弱。所以，很快地方上的州就演变成为割据势力，加速了东汉的灭亡。

九卿出任州牧，授给兵、财、行政三大权——《后汉书·刘焉传》

02唐时“州县二级制”向“道州县三级制”演变

01.唐初的“州县二级制”

唐朝初年地方行政制度也是二级制，而这则要感谢隋朝。

东汉末年、三国、魏晋南北朝，经过这三百多年的战乱，国家地方行政单位发生了翻天覆地的变化。

1. 县、郡、州便小了且都变多了。
2. 有的州只管辖一两个郡，有的郡本来很小，却划分为数个县。
3. 这意味着州的作用不再是州，只相当于郡，而郡则没有了作用。

对此，隋朝的做法是“罢天下之郡”。直接取消郡这一行政单位，而由州直统县，即为“州县二级制”。

唐朝沿用了隋朝的州郡二级制，只不过是屡次将“州”改为“郡”，又将“郡”改为州而已。

关于隋唐“州、郡”几次名称的更改

02.向三级制“道州县”的演变

唐朝与汉朝惊人的相似，汉朝将天下划为十三州（不同时期州的数量有所差异），设置刺史部作为监察机构。

唐朝则将天下划分为十道（不同时期道数有所差异，如唐玄宗时期为十五道），设置巡察使对其进行巡察。

汉朝经历了黄巾大起义，改“郡县二级制”为“”州郡县三级制。

唐朝则经历了安史之乱，被迫在州上设立了道，也就是方镇，集中力量平定了安史之乱。而此时的唐朝地方行政制度则顺势变为“道州县三级制”（道即为方镇）。

伴之而来的问题是地方实力加强，中央集权能力减弱，形成藩镇割据之局面。

唐朝的后半生就于藩镇割据中度过，“削”削不掉，“改”改不了，直到唐朝灭亡。

03从汉唐“二级制”向“三级制”的转变，看汉唐兴衰的背后

从汉、唐两朝的经历可以看出，“三级制”是封建王朝的一个转折点，是地方割据势力的萌芽，而一但地方割据势力形成，这个国家就会如同一个无法刹闸的机器一路向前冲，直到撞的粉身碎骨。

“三级制”易形成割据势力，汉唐两朝也并不是不知道，那么为何汉唐两朝还都不可避免的由“二级制”演变为“三级制”呢？

追查其根本原因就是国家经过多年的发展，国家地方变强，中央对地方的控制力变弱，所以不得不在郡上再加一个行政单位，集中力量，控制地方。

地方变强是否意味着地方繁荣了、经济发达了、百姓生活变好了呢？

答案是否定的，地方变强了，并不是百姓变强了，而是地主豪强变强了。

汉唐两朝经过数十年、上百年的发展，国国家变强的同时，伴之而来的是严重的“土地兼并”，地主的土地越来越多，越来越多的农民变为佃户。

古达勤劳耕种的农民

地主豪强于一地区经营数十年、上百年早已根深蒂固，而县长、郡长于某地任官也就几年、十几年，地方长官的力量显得越来越单薄，对当地的地主豪强控制力越来削弱，这直接导致国家中央对地方的控制力变弱。

对此，中央只好派更大的官员去地方，只有“大官”才能震慑住地主豪强，“用更强的龙压制地头蛇”。

这个“更强的龙”就是郡的上一层行政单位，也就是“三级制”。

汉唐国家行政制度的转变最根本原因就是“土地兼并”。因此，只要存在土地兼并，就必然存在“二级制”向“三级制”的转变，从而发展成地方割据势力，国家走向灭亡。

04结语

汉唐两朝地方行政制度的演变透露着汉唐两朝的兴衰。

“二级制”向“三级制”的发展过程，是国家繁荣昌盛的过程，也是国家危机不断增大的过程。

“三级制”是国家兴衰的一个转折点，达到三级制，意味着达到了最顶峰，而“物极必反”，同时也意味着开始走下坡路。

至此之后必是藩镇割据，群雄争霸，天下大乱。