唐朝中期唐玄宗在位早年的开元时期一直被视为是中国历史上难得的盛世之一，在这段时间里中国的经济和文化建设都得到了空前的发展，唐朝政府在几次对外的战争中也都取得了胜利，国家内部政局趋于稳定，是唐朝发展的一个高峰。

开元年间的唐朝市集

不过在盛世的表象之下，许多深藏的问题也逐渐暴露出来，除了老生常谈的节度使权力膨胀而致使他们难以管辖之外，唐朝政府的财政收入也遭遇了不小的危机。唐代的均田制在这个时候已经发展到了瓶颈，国家对于农户的控制也出现了松动。而且当时帝国都城长安的粮食转运工作也遭遇了一定的困境，这让国家每年要花费大量的财力来保证都城的粮食供应。

在这个时候裴耀卿走上了宰相的位置，其提出了多项制度来解决当时唐朝政府遭遇的经济困境，其中包括新的粮食转运体系以及和屯田类似的营田制度，这些制度虽然在开始的时候没有被实行，但是后来都成为了唐朝政府重要的新政之一，为国家的经济建设作出了一定的贡献。

唐代名相裴耀卿

唐玄宗执政中期宇文融的财政改革

在讨论裴耀卿的经济政策之前，我们需要对其走上相位之前的唐朝经济状况及相关改革有一个大致的了解。在唐朝建立的时候，就确定了以均田制为根本的经济制度，这种经济制度自北周以来经历了时代的检验，是那个年代最有效率的经济政策之一。

但是随着唐朝的不断发展，均田制在全国各地却遭到了不同程度的破坏。尤其在都城长安附近的地区，均田制更是到了举步维艰的境地。这主要是因为在唐朝初年，有大量官员和新兴的贵族受到了朝廷的封赏，京畿地区的土地也成为了他们的私人财产，这就导致唐朝政府能够分给新农户的土地数量变得十分有限。

唐朝都城长安

与此同时在唐朝相对稳定的发展环境下，当地的人口是处于快速增长阶段的，这种新增人口与土地数量之间的矛盾就造成了当时京畿地区的百姓无法分到足额农田的困境。当时这些农户分到的土地数量不说缴纳税款，就连养活自己的家庭都变得十分困难，因此他们只能背井离乡，前往国家未被完全开发的地区进行开垦，希望能够养活自己。不过这些农户在去到新的地方之后却很少进行身份登记，这让他们其实是一种相当于黑户的存在，这对唐朝政府的财政收入造成了不小的影响。

在中国的其他地区尤其是江南地区，南北朝时期就遗留下来的庄园经济依然有着其影响力，在那里诞生了数量可观的新兴地主阶级，他们通过发放高利贷等形式来帮助自己完成土地兼并。那里有不少农户由于无力偿还贷款成为了地主的佃户，这让国家实际控制的农户数量进一步减少。

唐玄宗李隆基

在唐玄宗即位之后，其在外交，军事等领域都取得了不俗的成绩，开元初年的励精图治让唐朝政府在之前几朝遗留的部分政治问题得到了初步的解决，国家走上了发展的快速路。这样的政绩让唐玄宗出现了一定的自满情绪，他开始滋生出了享受的念头，并希望朝臣们能够满足自己的财政需求。

在这个时候，之前北周皇族后裔宇文融进入了他的视野，与当时其他人不同，宇文融并不是十分支持通过恢复汉代盐铁专卖一类的措施来提升国家的财政收入，他希望通过对于均田制的完善来帮助国家度过难关。在他看来当时国家的经济生产力是没有问题的，造成政府财用不足的主要原因是政府无法控制全部从事生产的农户，导致有大量正在进行生产的土地没能被纳入税收体系。因此宇文融希望通过进行一次严格的户口审查登记来重新明确国内的人口分布情况，并以此为根据向他们征收税赋。

宰相宇文融

因此宇文融制定了一系列的政策来统计这些当时的”黑户”，为了达到这一目的，宇文融前后采取了两种截然不同的手段。在开始的时候，宇文融希望通过惩罚的方式来逼迫这些人前往当地政府登记，他提出如果这些人不能在一百天之内完成登记工作的话，一旦后来被找到，就要被发往边境进行农业生产，或者加入边防军队。虽然这样的惩罚措施是十分严厉的，但是对于地方政府来说，进行这样的统计是十分困难的，而且他们又缺乏必要的动力，这让这个政策并没有得到很好的推行。

开垦荒地的农民

在看到这样的情况之后，宇文融改变了他的政策，他提出只要这些农户能够前往官府登记，那么不但他们自己开垦的土地能够得到国家的承认成为他们自己的财产，而且还可以在之后六年的时间内只需要缴纳抵御正常税赋的”轻赋”就可以了。这样的政策一经发布，立即得到了全国百姓的积极响应，在很短的时间内，唐朝政府登记在册的农户数量就增加了八十万户，占到了当时农户总数的12%。这让唐朝的财政收入得到了明显的提升，宇文融也因此升任户部侍郎，进入了国家的决策层。此事在《新唐书·宇文融传》中有如下记载：

“擢兵部员外郎，兼侍御史。融乃奏慕容琦、韦洽、裴宽、班景倩、库狄履温、贾晋等二十九人为劝农判官，假御史，分按州县，括正丘亩，招徕户口而分业之。又兼租地安辑户口使。于是诸道收没户八十万，田亦称是。”

宇文融的这次改革除了在经济上的重大意义之外，在唐朝政治制度发展过程中也有着举足轻重的地位。由于其政策取得了令人侧目的结果，唐玄宗特地将其封为劝农使，并为他配备了一批有能力的判官，让他们帮助宇文融完成户口登记工作。这些判官在地方上还能行使御史 的部分职责，这让宇文融得到了空前的权力。

中国古代记录户籍的图册

值得注意的是，这一官员体系并不隶属于中央行政体制下的任何机关，这让独立行政体系出现在了唐朝历史上，而之后裴耀卿的农业改革也依靠了类似的组织。虽然这对于唐朝中央政治体系的权威性造成了一定的破坏，但是在针对特定政策的执行效率上，这样的组织确实有其独到的优势。

裴耀卿对于粮食转运体系的改革

宇文融在得到权力之后迅速将精力投入到了政治斗争之中，虽然在前期其打倒了重臣张说，可是其依然没有在朝堂上站稳脚跟。之后盲目自信的他想要弹劾信安王李祎，可却因此获罪于唐玄宗，最后被贬为汝州刺史。

在宇文融离朝之后，唐玄宗突然意识到自己身边缺少一个懂得经济的大臣来帮助自己提升国家的财政收入，于是他向大臣们征集经济意见，希望从中找出宇文融的接替者，而裴耀卿也就是在这个时候走入了唐玄宗的视野。

裴耀卿表达自己的观点

与宇文融不同，裴耀卿虽然也出身自西北的世家，但他却是以才能闻名于世的，在武则天在位时期，他就考中了童子特科，成为了当时著名的神童。丰富的学识也让裴耀卿有了更加深厚的学术功底和更加长远的战略眼光。

与宇文融一样，裴耀卿也将自己的政治重心放在的了经济工作之上，当时裴耀卿关注的第一个问题是当时每年仅仅是向都城长安运送粮食一项工作，就要花费大量的人力物力，这对于国家来说是不小的负担。裴耀卿觉得之所以会这样，是因为当时的运输工作太过于死板。针对当时的情况，他提出在运输粮食的路线上设置尽可能多的中转站，这样可以节省运输的成本，并且让整个运输过程更加灵活。裴耀卿的政策设计在《新唐书·裴耀卿传》中有如下记载：

“请置仓河口，以纳东租，然后官自顾载，分入河、洛。度三门东西各筑敖仓，自东至者，东仓受之；三门迫险，则旁河凿山，以开车道，运十数里，西仓受之。度宜徐运抵太原仓，趋河入渭，更无留阻，可减费钜万。”

古代粮食运输

在最开始的时候，裴耀卿提出的这个建议在朝堂上并没有造成太大的影响，不过随着关中平原自然灾害频发，国家每年都要运送更多的粮食进入关中平原，这让政府不堪重负。他们终于开始审视裴耀卿这一政策的价值，并希望尝试推行看看能不能提高粮食的转运效率，缓解朝廷的负担。

唐代疆域图

和之前的宇文融一样，裴耀卿被授予了江淮河南转运都使的职位，并得到了在黄河全线转运粮食的特权。为了更好的推行政策，政府授予了他极高的权力，其地位在所有地方官之上。并且政府还为他配备了大批官员，组成了一个庞大的官员体系。

这一行政机构的建立让裴耀卿可以自行进行粮食的转运而不必将这一工作再交给当地政府负责，这使其能够对整体运输工程进行统筹安排，节省了运输的时间，还节省了很大一笔运输费用。与此同时裴耀卿还在沿河的多个地点设立了大型的新建粮仓，用来贮藏粮食，这样可以使得其能够根据年景的不同自由决定运往长安的粮食数量，降低了运输规模，还让长安城拥有了可观的应急粮食储备。

黄河上的纤夫

在裴耀卿的运作下，从洛阳至长安的运输线路也发生了一定的改变，之前的粮食都是从陆路运送至陕州，绕过三门峡，之后再通过水路运往长安。裴耀卿则选择直接逆流而上，借助纤夫的力量渡过三门峡，这节约了大量的路程，也降低了运输的成本。

在这些因素的共同作用下，这个新的粮食运输体系取得了巨大的成功，当时每年运送到长安的粮食数目是之前的两倍还多，而且这还没有算上被存放在沿河粮仓中的粮食。而这也让长安城的发展得到了保障，缓解了那里出现的饥荒问题。

今天的运河河道

裴耀卿的营田制及其积极意义

裴耀卿针对经济建设的提议除了改善粮食转运体系之外，还有一点就是其对于逃亡户的管理。和宇文融一样，裴耀卿也觉得这些逃亡之人是造成国家税收不足的罪魁祸首，但是和宇文融采取鼓励措施不同，裴耀卿更加倾向于用其他手段来解决这个问题。

中国古代流民

在他看来，对于逃亡户征收轻赋实际上也是一种国家财政的损失，因此其主张将这些逃亡的农户集中起来，让他们去往当时还没有被完全开发的地方进行开垦，这样既可以帮助国家控制住这些人，也能带来十分可观的收益。他将这种制度称为营田制，因为其集中生产的方式和军队的屯田制度有着一定的相似之处。

当时裴耀卿正在负责粮食转运体系的建设，因此这项工作的开展被交给了张九龄处理。当时他也被授权组织起了一支专门的官僚队伍，并负责在河南西部淮河以北的水系开垦田地，其中主要是水田。

名相张九龄

但是由于当时农业技术的限制，在这里的开垦进度进行的十分缓慢，国家在投入了大量财力之后也没有取得希望看到的结果，再加上张九龄后期在朝中失势，营田制的尝试不得不宣告终止，唐朝政府也决定将这片田地分给这些逃亡户，并安排他们留在本地生产。在赫伯特的《八世纪初期中国的营田》一书中有这样的描述：

“事实证明，张九龄的营田既无利可图，管理又麻烦，所以737年他失势后，营田计划不得不放弃，土地被分给农民所有。”

虽然营田制看起来遭遇了很大的失败，但是其依然有着重要的历史意义。之所以唐朝政府会选择在这里进行集体营田制生产，是因为这片土地水系复杂，仅仅依靠地方政府是很难完成开发工作的，因此才会组建新的官僚团队在这里进行开垦。张九龄等人在这里的工作虽然没有为国家赢得利益，但确实让这片土地得到了开发，为之后这里的发展奠定了良好的基础，此后这里也成为了能向两京运送粮食的重要粮仓。而且这些逃亡户也重新受到了国家的管理，对社会秩序的稳定也起到了积极的作用。

位于淮河流域的广袤水田

结语

唐玄宗刚刚即位的时候，不但王朝的中央权力不稳固，国家的财政收入也陷入了有史以来的最低谷。而造成这一切的最重要原因就是唐朝政府对于百姓的户籍管理出现了问题，导致出现了大量的逃亡户，国家的实际税收人口要远远少于劳动人口。

为了解决这个问题，唐玄宗时期的宰相们都给出了自己的解决方法，宇文融用利益吸引这些人重新回到国家的统治之下，其推出的轻赋等政策也确实起到了积极的作用，让唐朝的财政收入获得了提升。其继承者裴耀卿则看到了这些人身上的劳动潜力，将他们集中起来进行营田制生产。虽然这个制度没有取得立竿见影的效果，但还是为之后的农业发展提供了不小的帮助。

在施行这些政策的时候，唐王朝也有了设立独立行政部门的做法，这让政策的推行变得更加高效，裴耀卿也依靠着这一制度改善了长安的漕运体系，为国家节省了大量的资金，缓解了唐朝政府的财政压力。